Expertos del Bid: Capacidad institucional y confianza: ingredientes para menores restricciones

Por . Ante la pandemia de la COVID-19, no todos los países han implementado políticas con el mismo grado de rigor. Mientras que en España y en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe se ha optado por decretar confinamiento por ley, con estructuras de monitoreo, control y coacción por fuerzas de seguridad, en otros países como en Suecia, las decisiones de confinamiento y distanciamiento social han quedado como un asunto de elección personal. Mientras que en algunos países se aplican multas y arrestos, en otros se apela a un sentido de responsabilidad individual compartida. Por ejemplo, el gobierno sueco ha considerado más apropiado utilizar nudges, las herramientas de la economía del comportamiento, para recordar a la gente acerca de las medidas y las maneras para reducir el contagio, dejando de lado medidas obligatorias de cuarentena. Asimismo, con un seguimiento constante, las medidas se ajustan diariamente, a partir de la evaluación de lo que funciona y no funciona.

Las medidas de Suecia sólo podrán evaluarse en el futuro y se basan en dos premisas fundamentales: una alta confianza interpersonal y un sector público con alta capacidad para reaccionar ante la nueva información.

• La confianza interpersonal es esencial para disminuir el contagio cuando varía el riesgo al que están expuestas las personas. Las personas jóvenes tienen un riesgo mucho menor que las personas mayores o con deficiencias inmunológicas. Por lo tanto, pueden tomar mayores riesgos de contagio. Pero dado que podrían ser portadores asintomáticos, los jóvenes pueden contagiar a otras con mayor grado de riesgo. Para la población de bajo riesgo, el beneficio de cuidarse depende de que el resto de los ciudadanos también lo haga. Por ello, algunas sociedades pueden mantener niveles menores de contagio sin estricto control policial sólo si los individuos tienen un alto nivel de confianza en que otros individuos también cumplirán con los lineamientos adecuados de distanciamiento social y medidas de prevención.
• Los países con mayores capacidades estatales tienen diferentes opciones de política pública para enfrentar shocks externos. Al contar con herramientas robustas de gestión pública, los gobiernos pueden evitar los costos ineficientes de decisiones más drásticas. De hecho se ha mostrado que los estados con bajas capacidades burocráticas responden con políticas más rudimentarias que aquellos con mayores capacidades. Estos últimos acceden a una gama más amplia de políticas para atender los shocks, logrando atemperar las consecuencias negativas con menores compromisos de gasto público y mayores niveles de margen de maniobra. Estas enseñanzas parecerían aplicarse también en el caso de esta pandemia.

Para evaluar cómo han reaccionado los países durante esta pandemia, la Universidad de Oxford construyó un índice de medidas (stringency index), que combina en un mismo lugar las medidas de distanciamiento social, aislamiento y otras dictadas por los gobiernos para controlar y mitigar la expansión del virus. El índice global se basa en indicadores de cierre de escuelas y la cancelación de eventos públicos, prohibiciones de movilidad y viajes, así como medidas de política económica y sanitarias. Altos niveles del índice son indicativos de mayores niveles de restricción y control vertical de los gobiernos sobre la población. Como se puede observar en el mapa abajo, los países difieren en gran medida en las restricciones que han tomado (datos al 25 de abril de 2020).

Gráfico 1. Relación entre el número de casos de COVID-19 y la respuesta del gobierno.

Fuente: Oxford COVID-19 Government Response Tracker.

Para contextualizar estos datos, primero creamos un índice de acuerdo a si los países habían decidido cerrar las escuelas, los comercios, los eventos públicos o el transporte público, o si habían impuesto restricciones a los viajes internos e internacionales o a las salidas del hogar. Luego combinamos esos datos de restricciones a la movilidad con datos de confianza y capacidades gubernamentales para evaluar su influencia. El gráfico 2 muestra la relación entre los niveles de confianza interpersonal (eje horizontal, según las últimas encuestas de World Value Survey, WVS) y cuán estrictas han sido las restricciones a la movilidad de los gobiernos al momento en que se habían superado los 100 casos confirmados de contagio (eje vertical, según datos de Oxford). Ambos índices están negativamente correlacionados. Es decir, aquellos países que impusieron mayores restricciones a la movilidad son aquellos donde la confianza interpersonal tiende a ser menor.

Gráfico 2. Restricciones a la movilidad y confianza.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Oxford COVID-19 Government Response Tracker y del World Value Survey.

¿Importan también las capacidades gubernamentales? Para poder contestar a esta pregunta hicimos un análisis de regresión. Utilizamos los últimos valores disponibles del Índice de Eficacia del Estado del Banco Mundial y de la confianza interpersonal del World Value Survey y los combinamos con el número de muertes ocurridas al momento de confirmarse los primeros 100 casos (hicimos lo mismo para 1000 casos y los resultados no cambian). También tuvimos en cuenta el número de días desde el inicio de la pandemia para controlar por el hecho de que algunos países tuvieron sus primeros contagios cuando ya se había aprendido más sobre las consecuencias del virus.

Como es de esperar, el tiempo transcurrido desde el inicio de la pandemia hace que los países hayan implementado medidas más restrictivas aun cuando los casos todavía son bajos. La confianza también importa. En el eje vertical del gráfico 3 se muestran las restricciones a la movilidad y, en el eje horizontal, el Índice de Eficacia del Estado (los datos se controlaron por todas las variables mencionadas anteriormente). Y como puede observarse, aquellos países con gobiernos que presentan mayor capacidad estatal necesitan de menores restricciones a la movilidad para intentar contener el contagio del virus.

Gráfico 3. Efecto parcial de la eficacia del estado.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Gov Data 360 del Banco Mundial, Oxford COVID-19 Government Response Tracker y World Value Survey.

Todavía es muy temprano para evaluar qué países han tomado mejores medidas y quiénes han tomado medidas demasiado o muy poco restrictivas a fin de detener el contagio. Tampoco puede evaluarse todavía qué países sufrirán más las consecuencias negativas de la pandemia. Lo que parece indicar la evidencia, de acuerdo al análisis empírico que presentamos en esta nota, es que las políticas que los gobiernos tienen a disposición varían de acuerdo a sus capacidades y de acuerdo a los niveles de confianza en la población. Las capacidades gubernamentales son el eslabón débil de América Latina y el Caribe. Y por ello, la mayoría de los países han tenido que implementar restricciones muy fuertes, con alto control policial. Luego de la pandemia, invertir en la capacidad de gobierno es fundamental. Los gobiernos también pueden aumentar la confianza de los ciudadanos y ayudar a consolidar la cohesión social. Esta pandemia es una oportunidad para lograrlo.

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